В Думу внесен закон о передаче управления школами с муниципального уровня на региональный. Опрошенные РБК эксперты уверены, что он не решает главной проблемы российского образования — дефицита средств на местном уровне

Об этом пишет издание «РБК».

В Думу внесли проект закона о передаче муниципальных образовательных учреждений в ведение администраций субъектов Федерации. Его авторами выступили более сотни депутатов, среди них председатель нижней палаты Вячеслав Володин, его заместители Ирина Яровая и Петр Толстой (все — «Единая Россия»).

В пояснительной записке к проекту закона говорится, что он разработан в целях совершенствования системы управления образованием и создания правовой основы для усиления роли и ответственности государственного управления в обеспечении качественной работы и качественных результатов современной российской школы, что, в свою очередь, будет способствовать созданию единого образовательного пространства в Российской Федерации.

Сейчас, говорится также в записке, даже в одном регионе может наблюдаться неоднородное качество образования, отсутствие единства в регулировании важных вопросов в этой сфере. Длинная цепочка управления с концентрацией влияния на низовом уровне снижает маневренность и управляемость системы. В ряде случаев, утверждается в документе, налицо несогласованность позиций региональных органов власти и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования.

Проект закона вносит устраняющие их изменения в федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации». Его рассмотрение в первом чтении назначено на 6 декабря.

Как Минпросвещения проводило эксперимент по передаче управления

Это не первая попытка исключить муниципальное звено из управления образовательными учреждениями. В 2017 году по инициативе Ольги Васильевой, на тот момент министра образования и науки, а сейчас президента Российской академии образования, в ряде регионов стартовал пилотный проект, предполагающий передачу наверх полномочий в управлении школами. Аргументация была та же: сокращение цепочки принятия решений и построение вертикали власти. Согласно промежуточным итогам, в нем участвовали 20 регионов. В шести из них апробировали модель передачи полномочий управления субъекту вместе с имуществом образовательных организаций, в пяти — без передачи имущества. В девяти регионах сохранялось муниципальное управление, но заключалось специальное соглашение с властями региона.

РБК направил запрос в Минпросвещения. Там итоги реализации пилотного проекта и новый проект закона не прокомментировали.

Опыт перевода школ с муниципального на региональный уровень уже есть, рассказала РБК член совета Госдумы по просвещению Яна Лантратова. Так, в Самарской области по пилотному проекту в ведомство региона ещё в 2017 году были переданы все школы, за исключением тех, которые находились в двух крупнейших городах - Самаре и Тольятти. “По итогам эксперимента школы, которые находились в ведении субъекта, показали лучшие результаты, чем школы, которые находились в ведении муниципалитета”, - отметила Лантратова.

16 ноября глава ведомства Сергей Кравцов на «Правительственном часе» в Думе высказался за передачу управления в сфере образования на региональный уровень.

Почему эксперты настроены скептически

Научный руководитель Института проблем образовательной политики «Эврика» Александр Адамский согласен, что сейчас система образования разбалансирована, что приводит к ухудшению качества образования. Это связано с тем, что в цепочке четыре звена принятия решений: федеральный центр, выделяющий средства, региональная администрация, распределяющая их, муниципалитет как учредитель и школа. Сейчас, строго говоря, продолжает эксперт, все федеральные инициативы носят рекомендательный характер и проект закона призван устранить это и выстроить единую систему государственного управления образовательными учреждениями. Реализация законодательной инициативы позволит повысить расходы на одного ученика за счёт снижения издержек, продолжает Адамский, как это случилось в Москве, где после ликвидации муниципального звена управления расходы на одного ученика выросли на 7% при том же объеме финансовых инвестиций.

Директор центра общего и дополнительного образования Института образования НИУ ВШЭ Сергей Косарецкий оценивает предыдущий опыт передачи полномочий наверх как неудачный и говорит, что реализации новой инициативы помешает множество регуляторных барьеров, которые не решаются принятием одного проекта закона.

Регионы отличаются друг от друга, и если в Москве успешно управляют городскими школами из единого центра, потому что условия в городе в целом однородны и каналы коммуникации выстроены, то, в частности, в Якутии ситуация совершенно иная, говорит Косарецкий. «В таких случаях на муниципальном уровне решения принимаются быстрее и адреснее, там лучше знают потребности конкретной школы. При централизации сигналы от сети учреждений в разных условиях и с разными потребностями будут слабее доходить до центра принятия решений, а ответ на них — затягиваться», — добавляет эксперт.

Когда речь идёт о территориях с выраженной осмысленностью стратегий, передача полномочий региональной администрации приведет к риску утраты специфики, выражающейся, в частности, в укреплении связи города и школы, участии учеников в жизни города или реализации роли школы как социокультурного центра села, говорит заслуженный профессор Института образования НИУ ВШЭ Ирина Абанкина.

Вторая задача проекта закона, поясняет Косарецкий, — прозрачное распределение региональной субвенции для получения школами средств в соответствии с подушевым нормативом без перераспределения, которое зачастую допускают на местах, порой в пользу «хороших» школ, а порой, наоборот, в пользу «нуждающихся» с малой численностью учащихся. Средства на оплату труда и учебные расходы идут из бюджета региона, и усиление контроля здесь важно, но корень проблемы в том, что действующая модель подушевого финансирования (исходя из численности учеников) не является справедливой, потому что не учитывает в полной мере реальные потребности школ, например обучение детей из неблагополучных семей, детей с трудностями в обучении, продолжает эксперт. Тем не менее, стремясь обеспечить прозрачность, законодатели обходят главную задачу — общий дефицит финансирования школ в регионах, так что разрывы в размерах норматива и уровне оплаты учителей сохранятся, прогнозирует он (проект закона не предполагает дополнительных затрат из бюджета, следует из его экономического обоснования).

Третий момент, на который обращает внимание Ирина Абанкина, заключается в том, что муниципальные бюджеты несут расходы по ремонту и содержанию зданий школ и средств на это в большинстве случаев не хватает. Передача этих полномочий на региональный уровень может оказать важную поддержку, но до конца не решит задачу дефицита средств, подчёркивает эксперт. «Также, непонятен механизм передачи имущества и зданий региону. Запуск такого процесса в отношении 40 тыс. школ создаст огромную административную нагрузку», — добавляет она.

Александр Адамский отмечает, а также другие риски: снижение мотивации муниципалитетов в поиске ресурсов на содержание школ, недостаточная квалификация управленческих кадров в регионах и отсутствие финансового наполнения проекта закона, при том что, по его оценкам, на выравнивание расходов на содержание школ и введение федерального оклада понадобится не менее 1 трлн руб.